招商引资，是市场经济的产物，源于中国因改革开放政策所成立的开发区。从狭义上面言，就是以土地资源、优惠政策和廉价劳动力来换取投资方投资的经营活动，即：招商引资=土地+优惠政策+廉价劳动力。随着市场经济的发展，以及世界经济一体化、全球化趋势的发展，投资方投资的交换需求不再局限于土地资源、优惠政策和廉价劳动力，而是逐渐扩散到其他经济资源上，进而产生了广义的招商引资概念，即以全部经济资源同投资方投资行为结合或交换的过程，即：招商引资=经济要素+投资力*投资欲望系数。

　　目前，随着经济全球化的发展、国家产业体系的调整和资本跨区域的频繁流动，招商引资日渐趋向招商选资，招商引资工作也逐渐进入一个全新的阶段。正确地处理政府与民商事活动的法度，理顺政府在市场经济中的定位问题，就成为保障招商引资工作顺利开展的前提。而现阶段的现实情况却是，因为政府行政管理理念的转变滞后于社会经济的发展速度，因此导致政府在招商引资工作中职能“越位、“错位现象屡屡发生。究其原因，“地方政府招商引资工作中所涉合同性质不明”的因素可排首位，且其争议焦点也大多分布在在：招商引资合同的法律性质应归为行政合同还是民事合同。

　　有人认为招商引资合同是民事合同，因为在合同谈判、签订直至履行过程中双方从始至终坚持互利共赢、平等协商的原则，政府或有关部门只是作为民事主体参与市场经济行为，全部符合民事合同的构成要件。因此招商引资合同是民事合同。也有的人觉得招商引资合同是行政合同，因为合同的一方当事人是政府或有关部门，在合同履行过程中有运用行政手段为投资方提供服务或优惠政策，因此双方当事人法律地位不平等，不符合民事合同双方当事人地位平等的特征，因此是行政合同。还有的人觉得招商引资合同的性质既非典的行政合同，亦非典型的民事合同，应属于兼具行政行为、民事行为的诺成性混合性质合同。

　　笔者认为，招商引资合同应定性为民事合同。衡量一个合同是民事合同还是行政合同，除看合同当事人法律地位是否平等外，最关键的还是看在合同谈判、签订和履行过程中双方是不是能够平等协商。首先，地方政府在招商引资工作中，制定关于外来资金项目的优惠政策是为吸引外来资金到本地投资的一般模式，而投资者为了追求利润的最大化也会不断要求地方政府出台、颁行一系列优惠政策。如此一来，双方就相关招商引资项目合同的签订必定是一场旷日持久的“拉锯战，直至双方就所有合同条款意思表示一致，合同才算真正签订。由此可见，在合同协商环节，投资者与地方人民政府是可以平等地就合同内容做协商的。政府无权强制对方接受其条件，投资者也拥有与政府就合同相关事宜进行友好协商的权利。这就与由政府单方主导的具有一定强制性的行政行为形成了鲜明的对比。同时，考虑招商引资合同签订的目的，各级地方政府在签订招商引资合同时与投资者之间是平等的民事行为主体。因此，招商引资合同也只是民事合同。